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内部审计
《审计署关于内部审计工作的规定》起草说明
2008-04-27 16:45  

《审计署关于内部审计工作的规定》起草说明

审计署法制司

2003年3月4日,李金华审计长签署第4号审计署令,发布《审计署关于内部审计工作的规定》(以下简称新规定),并于5月1日施行。这是审计署适应内部审计形势发展的需要,继1989年、1995年之后,对内部审计工作作出的又一次新的全面的规定。它的发布,是我国内部审计工作逐步走上法制化、制度化、规范化轨道的重要标志,必将进一步规范和加强内部审计工作,充分发挥内部审计在促进单位加强经济管理和实现经济目标等方面的作用。下面就新规定的几个主要问题说明如下:

一、发布新规定的必要性

发布新规定是我国内部审计工作发展的必然,回顾我国内部审计的发展,大体经历了三个阶段:

第一阶段是1983年—1994年,为初步建立内部审计制度阶段。

1983年8月《国务院批转审计署关于开展审计工作几个问题的请示的通知》(国发[1983]130号)首次提出:“对下属单位实行集中统一领导或下属单位较多的主管部门,以及大中型企业事业组织,可根据工作需要建立内部审计机构,或配备审计人员,实行内部审计监督”。1985年《国务院关于审计工作的暂行规定》(国发[1985]105号)中第十条明确规定:“县级以上政府部门应当设立内部审计机构或审计人员;内部审计机构由本部门主要负责人领导,任务是负责所属单位和本行业的财务收支及经济效益的审计。”1987年7月《国务院办公厅转发审计暑关于加强内部审计工作报告的通知》(国办发[1987]42号),肯定了建立内审制度取得的显著成绩:一是短短几年间内部审计队伍从无到有,1986年底内部审计人员达到4.8万人;二是取得很大的审计成果,仅1986年就查出违纪违规金额22.8亿元,查出万元以上贪污案件363件,促进提高经济效益1.5亿元,内审人员人均增效3.3万元,而当时人均工资才1000多元;通知指出,还有一些单位对建立内部审计制度不够重视,要求单位领导人提高认识,抓好内部审计机构组建工作。

通知还首次提出了对行政事业单位实行定期审计制度,对厂长(经理)实行离任审计制度。

1988年11月国务院发布的《中华人民共和国审计条例》第六章对内部审计作了较全面的规定。1989年审计署发布了《审计署关于内部审计工作的规定》,这是我国第一部关于内部审计的部门规章。这一阶段,一是通过行政法规确立了内部审计的基本制度,使内部审计走上了依法审计的轨道;二是内部审计得到了发展。据统计,到1993年底全国内审机构发展到7.8万多个,内审人员达21万多人(不包括乡镇内审和民营企业内部审计人员),比1986年的4.8万人增长了3倍多。

第二阶段从1994年—2002年,是内部审计立法进一步完善的阶段。1994年8月公布的《中华人民共和国审计法》第29条规定:“国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业、事业组织,应当按照国家有关规定建立他俩内部审计制度。”从而在法律上确立了内部审计制度,同时也为进一步完善内部审计规定、准则提供了法律依据。

为了落实审计法的规定,1995年7月审计署发布了《审计署关于内部审计工作的规定》,对内审定义、机构设置、职责、权限、审计任务、工作程序、职业道德以及审计机关对内部审计的指导、监督职责等做了全面具体的规定。

《审计法》和1995年发布的《内部审计工作的规定》有力的促进了内部审计的发展。据统计,到1997年全国内部审计机构发展到10.2万个,人员达27.6万人(不包括乡镇和民营企业内审人员)。

第三阶段从2003年开始,以2003年3月4日发布的《审计署关于内部审计工作的规定》(以下简称“新规定”)为标志,是全面建立健全内部审计法规体系的阶段。

从我国内部审计发展的情况看,制定新规定的必要性总的说,从1995年以来,我国国民经济快速发展,社会主义市场经济体系进一步完善。政府机构深入改革,职能转变以及现代企业制度的建立都对内部审计提出了很多新的更高的要求。为适应新的形势发展,原有已不能适应新情况的内部审计规定必须修改重新发布。具体说主要是:

(1)原规定对内部审计职能的定位(监督职能)已不能全面反映内部审计的主要职能(如评价职能)。(少30-37)

(2)原规定的主要对象是国有单位,已不能满足多种经济共同发展的新形势下非国有企业、事业单位内部审计发展的需要。

(3)原规定的审计内容已不能充分反映内部审计领域的新发展(如管理审计、采购审计、风险评估),必须充实新的内容,以利指导内审的发展。

(4)政府机构改革,职能转变后,已将对内部审计的具体管理、指导职能交给内审协会负责。为理顺关系,必须在新规定中对协会的性质、地位给予明确。

(5)内部审计的发展迫切要求根据新的形势构建内部审计准则体系,以规范内部审计行为,提高内部审计质量,保证内部审计的健康发展。而准则体系的建立必须有新的规定作依据,只有新规定出台后,准则才能产生。

二、新规定的特点

与原规定相比,新规定具有以下特点:

第一,体现了完善社会主义市场经济体制的要求。党的十六大报告将完善社会主义市场经济体制作为本世纪头二十年经济建设和改革的一项主要任务加以明确,这就要求国家机关和企业、事业组织建立和完善自我约束机制,而内部审计正是这种自我约束机制的重要组成部分。在社会主义市场经济条件下,内部审计在本质上是国家机关、金融机构、企业事业组织和社会团体等单位的内部工作,应当成为各单位的内在需要。因此,新规定一是加大单位负责人或者权力机构对开展内部审计工作的责任,使内部审计工作在单位负责入或者权力机构的领导下更好地发挥作用;二是尊重单位的经营管理自主权,以灵活性和原则性相结合的方式规定内部审计机构的设置以及审计程序的设定。

第二,遵循了(审计法>关于内部审计的规定。《审计法》第二十九条关于“国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织,应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。各部门、国有的金融机构和企业事业组织的内部审计,应当接受审计机关的业务指导和监督。”的规定,是制定新规定的重要依据。新规定根据《审计法》的规定,在内部审计机构的设置、国家审计与内部审计的关系等方面,作了进一步的具体规定。

第三,体现了与时俱进的精神。随着党中央关于多种所制经济共同发展方式的落实,集体经济、民营经济和股份制经济得到蓬勃发展,这些企业中的内部审计也得到迅速发展。新规定打破了过去的规定只适用国有经济的框框,适应了这一新的形势发展需要。

第四,反映了我国内部审计工作发展的成果。随着内部审计工作的开展,内部审计机构在设置形式、审计程序、审计职责、审计权限等方面做出了积极的探索和实践,使内部审计在促进单位加强经济管理和实现经济目标方面的作用日益增强。审计机关在通过内部审计协会的桥梁纽带作用,促进内部审计发展方面也做出了有益的尝试。这些体现时代特点的新内容,都在新规定中得到了反映。

三、关于内部审计的定义

对内部审计做科学的界定,不仅有助于研究内部审计的本质和特征,也有助于明确内部审计的工作内容和目标。它不仅为学术界和实务部门所关注,也一直是内部审计立法首先要明确的内容。国际上关于内部审计的通行定义,是2001年国际内部审计师协会在其发布的《内部审计实务标准》中所作的界定。即内部审计是一种独立、客观的保证与咨询活动;目的是为机构增加价值并提高机构的运作效率。它采取系统化和规范化的方法,来对风险管理、控制及治理程序进行评估和改善,从而帮助机构实现它的目标。该定义明确了内部审计的原则、内容和目的,代表了内部审计工作的发展方向。新规定在总结我国近年来关于内部审计定义研究成果的基础上,吸收了上述定义的有益成分,在第二条明确规定:“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为,以促进加强经济管理和实现经济目标。”与原规定相比,该定义一是明确了独立性原则,突出了内部审计在单位内部保持相对独立性的特点。二是在肯定监督职能的同时,还明确了内部审计具有评价职能,即不仅对本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益情况进行监督。还要进行评价,从而突出了内

部审计在单位内部所发挥的服务作用和建设性作用。三是增加了内部审计的职责,即除对财政收支、财务收支进行监督和评价外,还要对经济活动进行监督和评价,从而拓宽了内部审计的对象,保证了内部审计能够更加广泛地发挥作用。四是增加了对内部审计目标的表述,即促进加强经济管理和实现经济目标,从而将国际内部审计定义中的目标具体化,为内部审计在单位内部的地位和作用作了科学、适当的定位,有利于推动内部审计的健康发展。

四、关于内部审计人员的资格条件

提高内部审计人员的素质,是提升内部审计质量,保证内部审计作用充分发挥的关键。为此,国际内部审计师协会制定的《内部审计实务标准》指出,内部审计人员应当遵守协会的道德准则,具备执行内部审计的基本知识和专业技能,懂得人际关系和沟通技术,在执业期间接受后续教育,在执行职责时保持应有的职业谨慎态度,通过考试成为一名注册内部审计师等。近年来,我国的内部审计事业有了较快的发展,社会各界对内部审计人员素质的期望也越来越高。因此,新规定第五条规定:“内部审计人员实行岗位资格和后续教育制度,本单位应当予以支持和保障。”该条规定不再空泛地对内部审计人员素质提出要求,也没有具体地罗列内部审计人员应当具备的条件,而是从实际出发,将提高和不断保持内部审计人员的素质作为一项制度明确下来,并要求本单位予以支持和保障。这样规定,一方面给内部审计协会和内部审计人员所在单位具体规定人员条件留下了余地,另一方面强调了保障措施,将提高内部审计人员的素质的可能性落到了实处。

五、关于内部审计机构的设置

内部审计监督要借助于内部审计机构来进行,因此,科学地设置内部审计机构对于推动内部审计工作的开展,具有极为重要的意义。新规定从以下几方面就内部审计机构的设置做出了规定。

第一,内部审计机构的设置原则。新规定第三条第一款规定:“国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位,应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。”该条规定明确了设置内部审计机构必须遵循法定的原则,即无论是国家机关,还是金融机构、企业事业组织、社会团体,无论是国有单位,还是非国有单位,都应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。

第二,内部审计机构的设置范围。哪些单位应当设置内部审计机构,近年来一直为内部审计界所关注。让更多的单位设置内部审计机构,诚然有利于内部审计工作的开展,但目前以立法的形式要求所有的国家机关、金融机构、企业事业组织和社会团体都设置内部审计机构,肯定不现实,也无此必要,但要分出什么规模的设,什么规模的不设,也很难划分。近十多年的实践证明,机构设置主要是内在需要。因此,新规定从实际出发,分三种情况就内部审计设机构的设置做出了规定。一是凡法律、行政法规规定设立内部审计机构的单位,必须按照法律、行政法规的规定设立独立的内部审计机构。二是法律、行政法规没有明确规定设立内部审计机构的单位,可以根据需要设立内部审计机构,配备内部审计人员。三是对于有内部审计工作需要,但不具有设立独立审计机构条件和人员编制的国家机关,可以授权本单位内设机构履行内部审计职责。

第三,内部审计机构的形式和领导体制。由于我国内部审计机构建立较晚,加之在借鉴国外经验方面不一致,以致内部审计机构的设置存在多种模式。以企业为例,现实中的内部审计机构主要有五种模式,一是隶属于总经理的内部审计机构,这是主要的一种形式;二是设在董事会或董事会下设审计委员会的内部审计机构;三是设在监事会的内部审计机构;四是与纪检、监察合署的内部审计机构;五是隶属于财会部门的内部审计机构。前四种模式各有利弊,都有其存在的合理性,目前不宜不加区分统一规范。但第四种模式突出监督,从某种程度上制约了审计特殊作用的发挥,不利内部审计职能的充分发挥。第五种模式则是把审计者与被审计者(财务)合并一起,成了财务的内部监督,失去了审计的基本职能,而且也不符合新规定强调的“独立的内部审计机构”的要求。是不可取的。因此,新规定回避了内部审计机构设置的具体形式,但强调了“要设立独立的内部审计机构”,而且单位可以根据需要设立审计委员会,配备总审计师。照此规定,各单位可以根据本单位的实际情况,选择适宜的机构形式,但无论采取哪一种形式,都应当明确两点,一是机构的独立性,二是保证独立性的领导体制,即内部审计机构必须是在本单位主要负责人

或者权力机构的领导下开展工作。只有这样才能加强内部审计监督和评价的力度。

六、关于内部审计机构的职责

我国内部审计制度建立之初,内部审计的重点是单位的财务收支审计。近年来,内部审计的领域不断拓宽,已由最初的财务收支审计逐渐转向经济责任审计、采购比价审计、内部控制评审、投资审计、管理审计、风险评估和专项审计调查等。据统计,1998年以前的审计项目中,财务收支审计占50%以上;1999至2001年,内部审计机构共完成审计项目105万个,其中财务收支审计

仅占32%,效益审计、经济责任审计、工程审计、内部控制评审和其他专项审计占68%。为此,新规定将上述这些审计项目明确规定为内部审计机构的职责。具体来说,内部审计机构按照本单位主要负责人或者权力机构的要求,履行下列职责:

第一,对本单位及所属单位(含占控股或者主导地位的单位,下同)的财政收支、财务收支及其有关的经济活动进行审计;

第二,对本单位及所属单位预算内、预算外资金的管理和使用情况进行审计;

第三,对本单位内设机构及所属单位领导人员的任期经济责任进行审计;

第四,对本单位及所属单位固定资产投资项目进行审计;

第五,对本单位及所属单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审;

第六,对本单位及所属单位经济管理和效益情况进行审计;

第七,法律、法规规定和本单位主要负责人或者权力机构要求办理的其他审计事项。

七、关于内部审计机构的权限

对内部审计机构的权限设定得是否合理,直接关系到内部审计监督能否顺利开展,也关系到内部审计监督在单位的经营管理过程中发展作用的程序。但由于内部审计机构所在单位情况各异,加之其权限的行使有赖于所在单位领导或权力机构的认可和支持,因此,新规定从内部审计工作实际出发,列出了内部审计机构履行职责所必需的必要权限。同时,还强调单位主要负责人或者权力机构应当制定相应规定,以确保权力的实施。也就是说,新规定的列示的下列权限,仅只是内部审计机构的基本权限,各单位还可以根据情况赋予内部审计机构其他权限。

第一,要求报送资料权,即内部审计机构享有的要求被审计单位按照规定报送与财政收支、财务收和经济活动有关的资料的权力。这是内部审计机构最基本的权力,是进行内部审计监督的前提条件。按照新规定,内部审计机构有权要求被审计单位报送生产、经营、财务收支计划、预算执行情况、决算、会计报表和其他有关文件、资料。

第二,参与决策权,即内部审计机构享有的参与决定本单位经营管理以及与审计工作相关事项的权力。按照新规定,内部审计机构享有的决策权主要包括两方面内容:一是有权参加本单位有关会议,召开与审计事项有关的会议;二是有权参与研究制定有关的规章制度,提出内部审计规章制度。通过行使上述权限,内部审计机构可以了解并就本单位的生产经营和管理情况发表意见,可以更广泛地关注内部审计机构职责范围内的有关事项,可以更切合实际地部署内部审计工作,并向有关部门提出开展和配合内部审计的具体要求,从而保证内部审计监督的顺利进行。

第三,检查权,即内部审计机构享有的检查被审计单位与财政收支、财务收支和经济活动有关的资料和资产的权力。检查权是内部审计机构享有的非常重要的权力,是诸项审计权限的核心。按照新规定,内部审计机构有权检查有关生产、经营和财务活动的资料、文件和现场勘察实物;有权检查有关的计算机系统及其电子数据和资料。

第四,调查取证权,即内部审计机构享有的对与审计事项有关的问题向有关单位和个人进行调查,并取得证明材料的权力。内部审计机构行使调查取证权时,调查的对象既包括被审计单位及其有关人员,又包括与审计事项有关的其他单位及其有关人员。

第五,采取强制措施权,即内部审计机构享有的在特定情况下对被审计单位采取临时性强制手段的权力,主要有制止权和采取证据保全措施。制止权是内部审计机构享有的责令被审计单位立即停止其正在进行的违法行为的权力。按照新规定,内部审计机构对正在进行的严重违法违规、严重损失浪费行为,有权作出临时制止决定。证据保全措施,是内部审计机构为保证审计证据的安全、完整而采取的强制措施。按照新规定,对被审计单位可能转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料的,内部审计机构经本单位主要负责人或者权力机构批准,有权予以暂时封存。

第六,建议权,即内部审计机构享有的就审计中发现的问题,向被审计单位以及有关部门反映并建议采取相应措施的权力。内部审计机构的建议权是广泛的,建议的事项不仅包括被审计单位的违法违规行为或需要改进的行为,而且包括需要肯定并予以表扬、奖励的事项。按照新规定,内部审计机构的建议权主要有:一是对被审计单位的违法违规行为提出纠正、处理的意见;二是就改进经济管理、提高经济经济效益提出建议;三是对违法违规和造成损失浪费的单位和人员,提出追究责任的建议;四是对本单位有关部门及所属单位严格遵守财经法规、经济效益显著、贡献突出的集体和个人,可以建议单位主要负责人或者权力机构予以表扬和奖励。

第七,通报批评权,即以公开形式批评违法违规行为的权力。按照新规定,对违法违规和造成损失浪费的单位和人员,内部审计机构有权给予通报批评。

第八,处理、处罚权,即内部审计机构对审计中发现的违法违规行为进行纠正和制裁的权力。处理是对违法违规行为的纠正,使其恢复到原有的合法状态;处罚是对违法违规行为的制裁。处理、处罚权是内部审计机构享有的十分重要的权限,它与内部审计监督职责的实现和被审计单位的实体利益有着密切的关系,因此,新规定明确指出,内部审计机构必须按照单位主要负责人或者权力机构的授权,对违法违规行为行使处理、处罚权。上述权限充分体现了内部审计监督的特点,把内部审计的监督职能和加强内部审计控制、参与管理的职能有机地结合起来。既有利于保证内部审计机构和内部审计人员顺利开展内部审计,也有利于加强和改善经营管理,为提高经济效益服务。

八、改革内部审计管理体制,实行行业自律管理

我国对内部审计的管理工作,过去是行政管理为主,即由审计机关内设的内部审计管理机构负责对内部审计工作的管理、指导和监督。随着我国市场化进程的加快,政府部门更多地发挥宏观调控作用,减少对企业的直接干预。如果审计机关仍然沿用过去的工作方式,直接对内部审计机构进行指导和监督。显然与实行政企分开、完善自我约束机制的改革思想相悖,不适应形势发展的需要。因此,要更好地指导、监督内部审计业务,就必须在审计机关和内部审计机构之间设立一个能够起到桥梁纽带作用的组织,淡化审计机关直接对内部审计业务进行指导、监督的行政管理行为,代之以行业自律,强化内部审计机构和内部审计人员的自我约束机制。为此自1998年机构改革后,审计署就将对内部审计业务的指导、监督职责交由中国内部审计协会承担,由其通过行业自律方式管理、指导和监督内部审计工作。新规定以部门规章的形式明确了内部审计协会的法律地位,规定全国成立中国内部审计协会,地方设立地方内部审计协会,界定内部审计协会是内部审计行业的自律性组织,是社会团体法人,依照法律和章程履行职责,从而为其进一步实施行业管理提供了依据;同时明确了协会与审计机关的关系即协会要接受审计机关的指导、监督和管理。另外,还明确了内部审计机构与审计机关的关系,从提高业务质量的角度,要求内部审计机构依法接受审计机关对内部审计业务质量的检查和评估。

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